Komparacija malog broja ustavnih sistema vrši se kada se radi dublja analiza i kad se porede ustavni instituti u manjem broju država (od dvije do pet). Izbor nikada nije slučajan – upoređuju se ili najsličniji ili najrazličitiji sistemi.
U ustavnopravnim istraživanjima najčešća je komparacija manjeg broja ustavnih sistema.[1] Upoređuje se ustavni sistem sa jednom grupom/modelom ustavnih sistema, ili često s više njih.
Kada je o ustavnom sistemu Bosne i Hercegovine riječ, prvo treba navesti da je riječ o sasvim specifičnom obliku ustavnosti, koja nema uzora u savremenom pravno-političkom atlasu. Uopštavanje je nemoguće, pa stoga treba krenuti sa komparacijom pojedinih segmenata ustavnog sistema.
[1] Analiza i komparacija ustavnih tekstova uvijek je težak posao. Brojni su faktori koji na to utiču. Kao prvo, ustavi često ne regulišu kompletnu strukturu ključnih institucija određenog društva, odnosno brojni ustavi ne otkrivaju pravni status medija, vjerskih organizacija, humanitarnih institucija itd... Ustavi mogu navesti i na pogrešan trag, jer ustavna praksa često bude u raskoraku sa procedurom koju propisuje tekst nekog ustava. Tekst ustava može sadržavati i antinomične norme, a može se desiti i da različiti teoretičari ustavnog prava dijametralno suprotno interpretiraju iste odredbe ustava. Ustav je neefektivan i predstavlja tek simbol kada se odredbe vladavine prava/pravne države ne primjenjuju striktno. Na kraju, pisani ustav čak nije ni neophodan – u smislu da postoje države koje ga nemaju (Ujedinjeno Kraljevstvo Velike Britanije i Sjeverne Irske). Komparativnom metodom ustavnog prava nastoje se istražiti ustavni sistemi drugih država i pokušavaju se pronaći zakoni i zakonomjernosti u ostvarivanju ustava u različitim državama. Komparativno ustavno pravo se intenzivnije razvija poslije Drugog svjetskog rata, ponajviše zbog potrebe da se prošire obim i predmet ustavnopravne nauke.
Model prvi: Evropski federalizam
Najčešće se vrši komparacija sa drugim federalnim državama. Ovdje treba napomenuti da je bosanskohercegovački federalizam sui generis – kakav je uostalom svaki federalizam – uz određene generalne karakteristike. Bosna i Hercegovina jedina od svih federacija na svijetu ima „federaciju u federaciji“, tj. entitet koji se zove Federacija Bosne i Hercegovine, a koji je jedan od dvije federalne jedinice Bosne i Hercegovine, što je unikat u savremenom ustavnom pravu. Takođe, u ustavnom sistemu Bosne i Hercegovine pored federalnih jedinica postoji i Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine, koji je jedinica lokalne samouprave pod direktnim suverenitetom Bosne i Hercegovine. Washington D. C. bi za to bio uzor iz komparativnog ustavnog prava. Inače, kada je riječ o određenim elementima, ustavni sistem Bosne i Hercegovine vuče korijene iz ustavnih sistema nekih savremenih demokratskih država. Tako Aneks 4 Opšteg okvirnog sporazuma za mir, koji se u pravnoj teoriji i svakodnevnom kao i u političkom govoru smatra Ustavom Bosne i Hercegovine, po svojoj strukturi i nomotehnici vodi porijeklo iz ustavne doktrine Sjedinjenih Američkih Država. Ustav Federacije BiH takođe. Podjela Federacije BiH na kantone napravljena je prema uzoru na švicarsko kantonalno federalno uređenje, itd. Bosanskohercegovački federalizam uvijek se upoređuje sa federalizmom iz evrokontinentalnog pravnog kruga, ali nerijetko i sa onim iz anglosaksonskog – Sjedinjenim Američkim Državama kao najstarijim ustavnim sistemom na svijetu (uz ogradu da je ipak riječ o federalizmu uspostavljenom zbog veličine teritorija i broja stanovnika; skoro pa sve federacije na svijetu su takve, osim ovih nekoliko iz Evrope), ali i Kanade (asimetrični federalizam, kakav je i u Bosni i Hercegovini, gdje jedna federalna jedinica ima različita prava i dužnosti/nadležnosti u odnosu na drugu.
Teritorijalna organizacija vlasti u vidu federalizma iz drugih dijelova svijeta nije i ne može biti uzor za Bosnu i Hercegovinu zbog veličine teritorija i populacije, a i zato što je upitno radi li se doista o pravom federalizmu ili nekom izvedbenom obliku (Daniel Elazar, jedan od vodećih teoretičara federalizma, oblik teritorijalne organizacije vlasti u državama Latinske Amerike gdje je vlast decentralizovana između jakih lokalnih političkih lidera zove caudillismo). Time dolazimo do komparacije sa četiri evropske federacije: Njemačkom, Austrijom, Švicarskom i Belgijom. Karakteristični problemi ustavnog sistema Bosne i Hercegovine ne postoje ni u jednoj od ove četiri evropske federacije. To su: spor proces donošenja odluka u Parlamentarnoj skupštini BiH, popunjavanje članstva državnih predstavničkih tijela po federalno-etničkom ključu povezanom sa ustavnom etničkom diskriminacijom, manjak nadležnosti državnih organa kojima bi se mogle ostvariti funkcije države date u Preambuli ustava, s posebnim naglaskom na nadležnosti Ustavnog suda kao najvišeg organa državne vlasti, nepostojanje apelacionog/vrhovnog suda koji bi imao instancionu nadležnost u odnosu na nižestepene sudove, te široko uspostavljen pravni partikularizam.
Model drugi: Koncept demokratije u postkonfliktnim segmentiranim društvima
Drugi krug država s kojima je vršena komparacija ustavnih sistema su one države koje imaju — baš kao Bosna i Hercegovina — segmentirana društva, a u okviru toga i društva koja su postkonfliktna.
Ovdje je prvenstveno analiziran model demokratije koji se primjenjuje u takvim državama, koje imaju primijenjene elemente tzv. konsocijacijske demokratije, kako bi se ukazalo na dvije mogućnosti: ili da konsocijacijsku demokratiju treba uvesti u ustavni sistem BiH (Vlaisavljević: 2005, 122; Kasapović: 2005, 199) – lično smatram da je Bosna i Hercegovina idealan tipski model konsocijacijske demokratije jer sadrži sva četiri elementa koja je teorijski postavio Arendt Lijphart (1999, 34-41)[1] – ili da elementi konsocijacijske demokratije predstavljaju smetnju društveno-ekonomskom razvoju Bosne i Hercegovine (Stojanović: 2009). Najčešće se ukazivalo na Belgiju i Švicarsku. Švicarska je višejezična nacija-država, gdje “narod” nije pojam etničke prirode već teritorijalno-građanske (Stojanović: 2007, 69). Narod označava skup građana na različitim nivoima vlasti. Tako se govori o “narodu Kantona Bazel-Grad”, “narodu grada Lugana”.[2] Nacija je sinonim za državnopravni narod, kao što je to slučaj i u drugim državama Zapadne Evrope. Takođe se ovaj pojam u Ustavu pojavljuje kao pridjev institucija Švicarske – Nacionalno vijeće, Nacionalna banka, a u Preambuli Ustava iz 1874. godine bilo je navedeno da je jedan od najvažnijih ciljeva Konfederacije “zadržati i unaprijediti jedinstvo, snagu i čast švicarske nacije”. Ustav Bosne i Hercegovine određuje Bošnjake, Srbe I Hrvate kao (konstitutivne) narode. Dakle, Ustav ih ne označava kao “nacije”, kako se oni često u svakodnevnom govoru označavaju. S druge strane, pridjev “bosanskohercegovački” se u Ustavu BiH veže isključivo za državljanstvo (koje je u savremenoj javnopravnoj komunikaciji jedan od elemenata “nacionalnosti”, tj. pravne veze države sa pojedincem). Od elemenata konsocijacijske demokratije u Švicarskoj trenutno postoji samo jedan, za razliku od Bosne i Hercegovine u kojoj postoje sva četiri: teritorijalna autonomija kulturnih (jezičnih) segmenata. S druge strane, u Belgiji su primijenjeni svi elementi konsocijacijske demokratije – takođe idealni tip, ali i demokratija konsenzusa (oba teorijska konstrukta Arendta Lijpharta[3]), a u BiH nije u potpunosti primijenjena demokratija konsenzusa (u Švicarskoj jeste – idealni tip demokratije konsenzusa). Sličnost Belgije i Bosne i Hercegovine je u tome što u obje zemlje postoje segmentirana društva u kojima funkcionira decentralizovani federalizam, sa tenzijama između etničkih zajednica (Stanković: 2014, 132). Kao i Bosna i Hercegovina, Belgija kao posljedicu primjene konsocijacijske demokratije ima sasvim usporen proces donošenja odluka. Kao i u Bosni i Hercegovini, vlast se nakon izbora u Belgiji znala jako sporo formirati. Tipičan primjer je 2010. godina, kada je vlast formirana tek 589 dana nakon izbora. U sferi ustavnog sistema u obje države postoje mehanizmi usporavanja donošenja odluka. Ipak, u Bosni i Hercegovini je daleko više odluka u Parlamentarnoj skupštini zaustavljeno tzv. “entitetskim glasanjem”[4], koje je posljedica federalizma, a ne vitalnim nacionalnim interesom, koji je posljedica političkog režima — konsocijacijske demokratije. I u Belgiji postoji (samo) jedna procedura koja usporava ili onemogućava donošenje odluka u zakonodavnom tijelu, a povezana je sa konsocijacijskom demokratijom (nema nijednog mehanizma koji proizlazi iz federalizma). To je tzv. procedura “alarmnog zvona”, koja znači suspenziju predmeta koji se može negativno odraziti na odnose između dvije zajednice, flamanske i valonske.[5] Ovaj institut do danas je korišten samo dva puta, 1985. i 2010. godine. Švicarska (država, doduše, nije članica Evropske unije, ali jeste područja Schengena) nema problem sporog donošenja odluka na državnom nivou vlasti, niti mehanizme u zakonodavnom tijelu koji usporavaju proces donošenja odluka – ali ima institute neposredne demokratije koji zapravo služe za ubrzavanje procesa donošenja odluka. U Bosni i Hercegovini na državnom nivou i na nivou Federacije BiH nema eksplicitne ustavne regulacije referenduma i drugih instituta neposredne demokratije; u Ustavu RS ima, ali ne kao mehanizma ubrzavanja procesa donošenja odluka. Instituti neposredne demokratije bi se kao obavezni mogli uvesti i u ustavni sistem Bosne i Hercegovine. Tako bi građani mogli učestvovati u procesu donošenja odluka, a smanjio bi se elitizam konsocijacijske demokratije. U Švicarskoj su upravo instituti neposredne demokratije nakon tzv. Sonderbundskog rata omogućili integraciju društva i povezivanje jezičnih grupa. Naravno, ovdje bi trebalo voditi računa o trenutnim odnosima u bosanskohercegovačkom društvu te odrediti da se neke odluke mogu donositi na obavezujućim ustavotvornim i zakonodavnim referendumima, a neke uz poštovanje vitalnog etničkog/nacionalnog interesa (uz taksativno precizno definisanje pitanja koja spadaju u njega u zatvorenoj listi – primarno tradicija, historija, kultura, jezik i religija). Nije nevažno ukazati i na kapacitet građana u Švicarskoj da zatraže referendum. Presude Evropskog suda za ljudska prava Sejdić i Finci protiv BiH[6], Zornić protiv BiH[7], Pilav protiv BiH[8], Šlaku protiv BiH[9], Baralija protiv BiH[10], te Pudarić protiv BiH[11] utvrdile su diskriminaciju u ustavnom/izbornom sistemu BiH kada je o biračkom pravu riječ. Činjenica je da, barem prema jurisdikciji Evropskog suda za ljudska prava, ostale evropske države nisu imale ovakve ustavne situacije povezane sa demokratijom, pa ni one s elementima konsocijacijske demokratije. Formiranje novih političko-teritorijalnih jedinica ili izbornih jedinica po etničko-teritorijalnom principu predstavljalo bi tzv. „konsocijaciju plus“ kakva ne postoji u komparativnom ustavnom pravu. Konsocijacijska demokratija nije često primijenjena u savremenom društvu, a smatram da ostale države nisu za komparaciju. Na primjer, Malezija po ostalim parametrima ne odgovora standardu demokratskog društva, a za Libanon opšta ocjena je da konsocijalizam koji je tamo bio primijenjen nije uspio zbog primjene političkog sektarizma, koji ne može biti uzor za komparaciju s Bosnom i Hercegovinom.
Model treći: Bivše socijalističke države Srednje i Istočne Evrope
Treća grupa država, koja je u manjoj mjeri izučavana, zapravo su države bivšeg socijalističkog lagera Srednje i Istočne Evrope. Ove države takođe mogu biti uzor za komparaciju upravo zato što su kao i Bosna i Hercegovina prolazile/prolaze kroz proces demokratske tranzicije. U ovim državama prvo bi trebalo pogledati kako je ustavom riješen odnos između nacionalnog, građanskog i etničkog. Države koje su bile u sastavu Jugoslavije prve bi bile segment za posmatranje. Jedino u Crnoj Gori, kao izrazito građanskoj državi,[12] građanski interes prevladava, nosioci ljudskih prava su pojedinci, a kolektiviteti izuzetno. Ova država „bježi“ od etničkih i kulturnih elemenata ustavno-političkog sistema, te je odmah nakon proglašenja nezavisnosti pokušala uvesti osnovne postulate liberalne demokratije i izgraditi građanski duh društva. Politički sistem Sjeverne Makedonije opterećen je odnosom između etničkih grupa Makedonaca i Albanaca, koji je rezultirao oružanim konfliktom. Ohridski mirovni sporazum donio je pravno rješenje konflikta i međuetničkih problema na način da je Sjevernu Makedoniju (tada još Makedoniju) iz nacionalne države makedonskog naroda konvertirao u multietničku državu i proširio politička prava albanske etničke grupe. Ni makedonski ni albanski etnički kolektivitet nisu nosioci političkog suvereniteta – to je sjevernomakedonski politički narod — građani Sjeverne Makedonije. Građani kao originalni nosioci i simboli suvereniteta osnov su demokratskog političkog režima. Budući da su ovakva ustavna rješenja uspostavila mirnije odnose između dva kulturna segmenta nakon konflikta, uz malobrojnije mehanizme blokade i uz činjenicu da je broj stanovnika Sjeverne Makedonije približan broju stanovnika Bosne i Hercegovine – ustavna rješenja koja se tiču suvereniteta ove države mogu poslužiti kao rješenje za bolje definisanje zamršenog ustavnog odnosa između konstitutivnih naroda-građana i „Ostalih“ u Bosni i Hercegovini.
Kada je o drugim državama riječ, trebalo bi pogledati ustavna rješenja koja se tiču odnosa između međunarodnog i unutrašnjeg prava, posebno odredbe koje su amandmani Ustava u vezi s procesom pristupanja Evropskoj uniji i NATO paktu. Takođe su važne odredbe koje se odnose na katalog ljudskih prava, budući da u samom normativnom dijelu Aneksa 4 katalog ljudskih prava sadrži samo „preslik“ prava iz Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda. Odredbe o ustavnim sudovima takođe su važne, ali njih bi trebalo sagledavati zajedno sa ustavima federalnih država Evrope koje imaju ustavno sudstvo. Sagledavajući ustave bivših socijalističkih država Centralne i Istočne Evrope, vidimo mnoštvo tipičnih odredbi ustavnih instituta iz kojih možemo izvesti uopštene zaključke. Ipak, treba imati na umu da su sve te države unitarne, a ne federacije kakva je Bosna i Hercegovina. To onemogućava komparaciju u brojnim segmentima. Tako je većina parlamenata ovih država jednodomna, a samo su zakonodavna tijela Češke, Poljske, Rumunije i Slovenije dvodomna.
Drugi mogući uzori
Ima još interesantnih ustavnih rješenja iz sličnih država. Zanimljiv je, na primjer, slučaj Ruande, koja je heterogeno postkonfliktno društvo, a koja kao i Bosna i Hercegovina nosi breme genocida. Ustav ove države u Članu 57. sadrži zabranu formiranja političkih organizacija koje su zasnovane na: rasi, etničkoj grupi, plemenu, porijeklu, spolu, religiji ili svakoj drugoj podjeli koja može dovesti do diskriminacije. Upitno je koliko bi ova odredba, i kada bi bila preslikana u Ustav BiH, izdržala test Ustavnog suda BiH i Evropskog suda za ljudska prava. Generalno, rijetkost je da ustavi regulišu političke partije, koje su dio političkog sistema, a koji se odnosi na nedržavne političke subjekte. Izuzetak je Ustav SR Njemačke, koji to uređuje u članu 21, a sadrži i važnu odredbu u stavu 2, po kojem će “stranke koje zbog svojih ciljeva ili ponašanja svojih sljedbenika žele potkopati ili ukinuti temeljni demokratski poredak ili ugroziti postojanje Savezne Republike Njemačke biti proglašene neustavnim”. Ovo je odredba čiji je cilj bio onemogućiti restauraciju Nacionalsocijalističke partije.
Dalje, kolektivni šef države postoji još samo u četiri države svijeta (Švicarska, San Marino, Andora i Sudan), a ostao je kao takav prvenstveno iz tradicionalnih razloga i ne ometa efikasnost procesa donošenja odluka. Šef države u polupredsjedničkom sistemu vlasti (model iz Republike Francuske) bira se s teritorija cijele države, a ne ograničavanjem aktivnog i pasivnog biračkog prava kako se sada radi u Bosni i Hercegovini.
Treba obratiti pažnju i na komparativno ustavno sudstvo kako bi se vidjele nadležnosti koje ne postoje kod bosanskohercegovačkog ustavnog suda, i na to šta bi se dobilo njihovim uvođenjem. Ustavni sud BiH ima najnužnije nadležnosti, koje se svode na ustavne sporove i kontrolu opštih akata. Drugi ustavni sudovi rješavaju i prijave za zabranu političkih stranaka, kontrolišu odluke o validnosti izbora, provode istražne postupke protiv šefa države, donose odluke o razrješenju sudija itd. Pored nadležnosti, dodatni problem predstavlja to što je Ustav ograničio krug subjekata koji mogu podnijeti zahtjev za ocjenu ustavnosti. U principu, to su isti oni subjekti koji sudjeluju u donošenju zakona i drugih opštih akata, pa zato i ne čudi što je jako mali broj predmeta apstraktne ocjene ustavnosti po kojima Ustavni sud postupa. Ovaj krug subjekata trebalo bi proširiti, a prije toga treba izvršiti uvid u ustave drugih država koje imaju (po ustavu) sudski model kontrole ustavnosti. Takođe je upitno da li je trenutni model izbora/imenovanja sudija ustavnog suda najbolji; možda bi se moglo preći na neki drugi, na primjer tzv. italijanski, kakav se trenutno primjenjuje u Srbiji.
U svim državama Evrope takođe postoji Vrhovni sud, bez obzira na državno uređenje ili organizaciju pravosuđa. Budući da se zagovara promjena Ustava BiH po etapama, koja je po mom mišljenju trenutno jedina i realna ako imamo u vidu stavove međunarodne zajednice – za početak bi bilo potrebno formirati Apelacioni sud BiH, pošto ne postoji redovni sud koji bi imao instancionu nadležnost nad Sudom BiH (a time bi se ostvarila zaštita prava na pravično suđenje, prava na žalbu u krivičnim stvarima i prava na djelotvoran pravni lijek iz Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima), ali ne bi ga trebalo pozicionirati u Ustav da se ne bi na duži rok onemogućilo pozicioniranje Vrhovnog suda BiH.
Zaključak
Komparativno iskustvo je pravno nevažno ako se ne može povezati s argumentima koji su već dostupni u domaćem pravnom sistemu. Svakako da možemo usvojiti bolje načine da se situacija uredi i tako poboljšati naš ustavni sistem, a na to su nam ukazali drugi ustavni sistemi. Pri tome uvijek treba poštovati izreku da oni koji stvaraju pravo moraju “imati znanje i poznavati stanje”, tj. da komparativna rješenja svakako moraju biti primjenjiva na bosanskohercegovačko društvo, tradiciju, ostala normativna rješenja itd. Čini se, nekako, da su kreatori dejtonskog ustavnog sistema iz međunarodne zajednice “imali znanje", ali ne i da su “poznavali stanje”.
Rezultat takvoga stanja bio je i antinomičan ustav (Šarčević: 2009, 75-82), ustav čija su određena normativna rješenja u suprotnosti jedna s drugim. Tipičan primjer je da Aneks 4 proklamuje princip zabrane diskriminacije, ali istovremeno utvrđuje otvorenu ustavnu diskriminaciju u popunjavanju članstva zakonodavnog predstavničkog tijela i Predsjedništva BiH na etno-teritorijalnom principu (što je utvrdio Evropski sud za ljudska prava u presudama Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine, Zornić protiv Bosne i Hercegovine, Pilav protiv Bosne i Hercegovine, Šlaku protiv Bosne i Hercegovine i Pudarić protiv Bosne i Hercegovine.
Dodatni problem predstavlja to što je Ustav ograničio krug subjekata koji mogu podnijeti zahtjev za ocjenu ustavnosti. U principu, to su isti oni subjekti koji sudjeluju u donošenju zakona i drugih opštih akata (član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara Bosne i Hercegovine, predsjedavajući i zamjenici predsjedavajućeg oba doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine i kvalifikovani broj poslanika/delegata zakonodavnih organa države, entiteta i Distrikta Brčko BiH), pa onda i ne čudi što je jako mali broj predmeta apstraktne ocjene ustavnosti po kojima Ustavni sud postupa. I kod Ustavnog suda FBiH javlja se isti problem (uz problem nedovoljnog broja nadležnosti ovog ustavnog suda kod ocjene pravne valjanosti propisa u FBiH): jako je mali broj subjekata koji najčešće i nemaju interesa za pokretanje postupka ocjene ustavnosti zakona ili drugog propisa, budući da su u nekoj fazi donošenja ovih akata na neki način sudjelovali.[13]
Za organizaciju Bosne i Hercegovine kao federalne države najzaslužnija je međunarodna zajednica, koja je 1993. godine počela zagovarati tezu o uređenju države na temelju "dogovora naroda" (a koje su proklamovale domaće etno-nacionalne političke partije). Federalna država nije zagovarana odmah u prvim godinama rata, niti prije izbijanja rata (nakon što su etno-nacionalne stranke osvojile vlast na izborima). Bila je uslovljena događajima na fronti, aktivnošću međunarodne zajednice i stalnim jačanjem Republike Srpske i Herceg-Bosne na terenu. Šarčević (2010) je ukazao na to da je Alija Izetbegović proklamativno bio za cijelu Bosnu i Hercegovinu, ali da su postojale sumnje da ima "skriveni razlog" – da kao vođa muslimanskog naroda želi dobiti što veći teritorij gdje bi muslimanske etno-elite dominirale u svim segmentima društvenog života.
Čak i nakon raspada tzv. HZ Herceg-Bosne, posebna strategija hrvatske politike ostala je i provodila se sve do ukidanja "hrvatske samouprave". A cilj srpske politike od samog početka bio je stvoriti etnički čist srpski teritorij. Članovi bosanske delegacije formalno su shvaćeni kao predstavnici Republike Bosne i Hercegovine, ali u faktičkom smislu djelovali su kao predstavnici muslimanskog/bošnjačkog naroda. Alija Izetbegović je u pregovorima sa srpskom i hrvatskom stranom spomenut kao predstavnik bošnjačkog naroda, a u tom svojstvu su ga uzeli u obzir i međunarodni dužnosnici (iako su ga prikladno titulirali kao šefa države). To je predviđalo i samo osnivanje stranke koja mu je omogućila da bude predsjednik Bosne i Hercegovine. Od 1993. godine pojavljuju se izvještaji koji nasilje pripisuju svim zaraćenim stranama kao metoda homogenizacije, ali od te godine Izetbegović je čvršći kao predstavnik Muslimana/Bošnjaka, pokušavajući u pregovorima osigurati teritorij koji će imati pod svojom učinkovitom kontrolom. Dominantnije u vezi s tim je stajalište da je takvo ponašanje službene bošnjačke/bosanske politike bilo više rezultat tadašnjeg stanja opsade, masovnih i masivnih zločina, etničkog čišćenja, nego što je to zapravo bio cilj Stranke demokratske akcije (SDA) koju je predvodio Izetbegović, a što mu je omogućilo da postane šef države. U Dejtonskom mirovnom sporazumu iz 1995. godine dogovoreno je da načelo konstitutivnosti naroda ulazi u Aneks 4. Tako je zaokružen proces etnizacije ustavnog sistema BiH, koji je započeo tezama o „dogovoru naroda“, a koji je svoju ustavnu regulaciju dobio u „konstitutivnim narodima“. Čini se da je postojeće ustavno stanje u najvećoj mjeri bilo cilj, a ne posljedica.
Literatura:
1. Bieber, F (2004). The Challenge of Institutionalising Ethnicity in the Western Balkans: Managing Change in Deeply Divided Societies. European Yearbook of Minority Issues, 3, 89-107.
2. Bose, S (2002) Bosnia after Dayton. London: Nationalist Partition and International Intervention.
3. Kasapović, M (2005) Bosna i Hercegovina: Podijeljeno društvo i nestabilna država. Zagreb: Politička kultura.
4. Lijphart, A (1977) Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration, New Haven, CT: Yale University Press
5. Lijphart, A (1999) Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven: Yale University Press
6. Marković, G (2009) Demokratija na bosanski način.
http://pescanik.net/demokratija-na-bosanski-nacin/
7. Stanković, M (2014) Šesta državna reforma u Belgiji: Novi, ali ne i poslednji stadijum devolucije, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu 2/2014, s. 115-132
8. Stojanović, N (2007) Konsocijacija, Švajcarska i Bosna i Hercegovina, Pregled, No 3-4, 63-87
9. Stojanović, N (2009) (Ne)moguća reforma u Bosni i Hercegovini? Iz konsocijacijske ka direktnoj demokratiji. Puls demokratije (takođe na engleskom jeziku Bosnia Daily 8-9).
10. Šarčević, E (2009) Dejtonski ustav: Karakteristike i karakteristični problemi. Sarajevo; Konrad Adenauer Stiftung
11. Šarčević, E (2010) Ustav iz nužde. Sarajevo: Rabic
12. Vlaisavljević, U (2005). “Demokratska konsocijacija i nepodnošljivi pluralizam”, Status 6
[1] Struktura uspostavljena Opštm okvirnim sporazumom obuhvata sva četiri konsocijacijska mjerila: veliku koaliciju kroz sudjelovanje predstavnika svih značajnijih skupina u donošenju političkih odluka; autonomiju segmenata kroz davanje trima (konstitutivnim) etničkim grupama pravo da u njihovom području obavljaju poslove iz ustavima određene nadležnosti; proporcionalnost kroz jednaku zastupljenost etničkih skupina, i pravo veta kojim ove skupine mogu zaštiti svoj „vitalni interes“. Upor.: Bose (2002), Bieber (2004), Marković (2009), Stojanović (2009). Elemente konsocijacijske demokratije možemo pronaći u brojnim odredbama Ustava BiH. Tako Ustav daje pravo različitim konstitutivnim narodima da imaju svoje predstavnike u organima vlasti. Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH ima 15 delegata, od kojih su 2/3 iz Federacije BiH (pet Bošnjaka i pet Hrvata) i jedna trećina (pet Srba) iz Republike Srpske (Član IV/1. Ustava BiH). Struktura zaposlenih u državnim institucijama BiH općenito treba odražavati etničku strukturu BiH (Član IX/3. Ustava BiH). Možemo navesti i odredbe o sastavu Predsjedništva BiH (Član V/1 Ustava BiH), imenovanju prvih članova Upravnog odbora Centralne banke (Član VII/2. Ustava BiH), o posebnim pravima različitih konstitutivnih naroda – delegati Doma naroda iz reda jednog naroda imaju pravo da blokiraju donošenje zakona u Parlamentarnoj skupštini uz obrazloženje da su oni štetni po vitalni nacionalni interes njihovog naroda (Član VI/3.e) Ustava BiH), a u Predsjedništvu BiH sve odluke treba donositi konsenzusom (Član V/2.c) Ustava BiH).
[2] U Ustavu Kantona Ticino govori se o „tičinskom narodu“ (tal. popolo ticinese), u Ustavu Kantona Ženeva o „ženevskom narodu“ (fr. peuple genevois), a u Ustavu Kantona Bazel-Grad o „narodu Kantona Bazel-Grad“ (njem. Volk des Kantons). Ovim terminima su označeni svi građani tih kantona. Takođe, na opštinskom nivou vlasti postoji, na primjer, „narod grada Lugana“ (tal. popolo luganese). Svaki građanin Švicarske je, u stvari, trostruki građanin Švicarske: opštine u kojoj živi, kantona u kojem živi i Švicarske. Pored činjenice da je svaki građanin pripadnik tri naroda, on je pripadnik samo jedne nacije – švicarske nacije. Promijeni li neki građanin/građanka Švicarske opštinu ili (i) kanton, on/ona mijenja narod kojem pripada, ali ostaje pripadnik švicarske nacije. Šire: Stojanović (2007).
[3] Lijphart u svojoj knjizi Patterns of Democracy (Modeli demokratije) navodi deset karakteristika demokratije konsenzusa:
Konsenzualna i podijeljena izvršna vlast sa širim multipartijskim koalicijama;
Zakonodavno-izvršna ravnoteža vlasti;
Višepartijski, a ne dvopartijski ili jednopartijski sistem;
Proporcionalni izborni sistem;
Koordinirani i „korporativistički“ interesno-grupni sistemi koji teže cilju – kompromisu;
Federalna i decentralizovana država;
Podjela zakonodavne vlasti između dva jednako jaka, ali različito konstituisana doma;
Rigidni ustavi koji mogu biti mijenjani samo posebnim većinama;
Zakoni su predmet sudskog razmatranja i prosuđivanja ustavnosti; i
Nezavisnost centralnih banaka.
[4] Ustav BiH i Izborni zakon BiH postavljaju članovima Predstavničkog doma obavezu poštovanja principa teritorijalne zastupljenosti (ne i etnički sastav ili političku pripadnost). Ustav BiH određuje iz kojeg entiteta se pripadnici pojedinih konstitutivnih naroda biraju u Dom naroda. Sve zakonodavne odluke moraju oba doma Parlamentarne skupštine BiH odobriti (Čl. IV/3.c) Ustava BiH). Kvorum u Predstavničkom domu čini većina svih izabranih članova (22) (Čl. IV/2.b) Ustava BiH) , a u Domu naroda je za odlučivanje potreban kvorum od devet delegata (potrebno je da su prisutna najmanje po tri delegata iz svakog konstitutivnog naroda) (Čl. IV/1.b) Ustava BiH). U oba doma se sve odluke donose većinom glasova onih koji su prisutni i koji glasaju (Čl. IV/1.b) Ustava BiH) , s tim da je u način donošenja ovih odluka uključen i princip „entitetskog glasanja“, koji znači da sve odluke u oba doma mogu, uz ispunjenje ranije navedenih zahtjeva, biti donesene samo pod uslovom da većinu čini najmanje po 1/3 članova određenog doma iz oba entiteta. Ukoliko se to ne desi, predsjedavajući i njegovi zamjenici će, radeći kao komisija, nastojati da u roku od tri dana od glasanja postignu saglasnost. Suprotno, odluke mogu biti donesene u slijedećem krugu glasanja većinom glasova onih koji su prisutni i koji glasaju, pod uslovom da 2/3 ili više delegata ili članova izabranih iz jednog ili drugog entiteta nisu glasali protiv. U praksi, ako Predstavnički dom odlučuje u punom sastavu, odluka može biti donesena ako za glasa većina članova (22 člana), pri čemu je najmanje jedna trećina (5 članova) iz Republike Srpske i jedna trećina (10 članova) iz Federacije Bosne i Hercegovine. Ukoliko ne bude donesena odluka u prvom krugu glasanja, u drugom krugu glasanja neophodno je da većina od 22 člana pozitivno glasa, te da glasovi protiv ne uključuju dvije trećine (10) ili više članova iz Republike Srpske, odnosno dvije trećine (17) ili više članova iz Federacije BiH. „Entitetsko glasanje“ je izraz entitetske strukture društva i njeno odsustvo bi značilo da je moguće donijeti pozitivnu odluku prostom većinom, pozitivnim glasovima članova Predstavničkog doma iz Federacije BiH, ali obrnut slučaj nije moguć. Dakle, Ustav onemogućava da se neka odluka donese bez neophodne većine pozitivnih glasova članova koji dolaze s područja oba entiteta. Dom naroda u punom sastavu (15 delegata) može da donese odluku glasovima većine delegata (9), od kojih je najmanje 1/3 delegata Srba (iz Republike Srpske), te najmanje 1/3 delegata Bošnjaka i Hrvata (iz Federacije). Ukoliko svi delegati Srbi (5) i svi delegati Hrvati (5) glasaju za, a svi delegati Bošnjaci glasaju protiv, odluka se može donijeti bez obzira što su svi Bošnjaci glasali protiv, jer postoji većina onih koji su prisutni i glasaju, a zadovoljen je i princip „entitetskog glasanja“ jer je glasalo najmanje 1/3 (2) delegata iz Republike Srpske i najmanje 1/3 (3) delegata iz FBiH. Ispoštovani su ustavni zahtjevi i u situaciji da su svi delegati Hrvati protiv. Međutim, to nije slučaj kod delegata Srba. Ukoliko svi delegati Srbi u ovom domu (5) ili samo četiri od njih glasaju protiv, odluka se ne može donijeti radi primjene uslova „entitetskog glasanja“. Ukoliko odluka nije donesena u prvom krugu, u drugom krugu glasanja je potrebno da, pored glasova većine prisutnih delegata, glasovi protiv ne uključuju 2/3 (3) ili više delegata Srba, odnosno 2/3 (7) ili više delegata Bošnjaka i Hrvata. I u ovom krugu delegati Hrvati ili Bošnjaci (7) ne mogu samostalno spriječiti donošenje odluke, ali delegati Srbi (3) mogu. Kao posljedica principa „entitetskog glasanja“ javlja se neravnopravnost konstitutivnih naroda u odlučivanju u Domu naroda, budući da delegati Srbi mogu, bez korištenja mehanizma zaštite vitalnog nacionalnog interesa, onemogućiti donošenje odluke za koju smatraju da je suprotna njihovom vitalnom nacionalnom interesu. Na osnovu Ustava, zaštitu vitalnog nacionalnog interesa Bošnjaci i Hrvati mogu ostvariti tek u postupku pred Ustavnim sudom BiH. Međutim, ovdje problem predstavlja ustavna mogućnost da odluka o tome da li je neka odluka Parlamentarne skupštine BiH destruktivna po vitalni nacionalni interes određenog konstitutivnog naroda bude donesena (ovaj sud odluke donosi većinom glasova) glasovima troje sudija koji nisu državljani BiH (koji su članovi Ustavnog suda) i glasovima sudija iz reda konstitutivnog naroda o čijem se vitalnom interesu ne odlučuje, a da sudije iz reda konstitutivnog naroda koji je pokrenuo proceduru zaštite vitalnog nacionalnog interesa imaju suprotan stav.
[5] Prema članu 54. Ustava Kraljevine Belgije iz 1993. godine, procedura „alarmnog zvona“ podrazumijeva suspenziju predmeta koji se mogu negativno odraziti na odnose između dvije zajednice, i to nakon potpisivanja prijedloga koji su potpisale tri četvrtine članova jedne jezične grupe. Članovi jezične grupe mogu samo jednom upotrijebiti ovaj postupak u vezi sa istim zakonom ili prijedlogom.
[6] Evropski sud za ljudska prava, Sejdić i Finci protiv BiH, presuda od 22. 12. 2009, apl. br. 27996/06 i 34836/06.
[7] Evropski sud za ljudska prava, Zornić protiv BiH, presuda od 15. 07. 2014, apl. br. 3681/06
[8] Evropski sud za ljudska prava, Pilav protiv BiH, presuda od 09. 06. 2016, apl. br. 41939/07.
[9] Evropski sud za ljudska prava, Šlaku protiv BiH, presuda od 26. 05. 2016, apl. br. 56666/12.
[10] Evropski sud za ljudska prava, Baralija protiv BiH, presuda od 29. 10. 2019, apl. br.30100/18.
[11] Evropski sud za ljudska prava, Pudarić protiv BiH, presuda od 08. 12. 2020, apl. br. 55799/18.
[12] Na referendumu održanom 21. maja 2006. godine građani Crne Gore odlučili su da je Crna Gora nezavisna, suverena i građanska država. Skupština Crne Gore je 3. juna 2006. godine na osnovu rezultata referenduma usvojila Odluku o nezavisnosti, kojom je Crna Gora povratila nezavisnost i napustila državnu zajednicu Srbije i Crne Gore prvi put nakon 1918. godine. Ustavotvorna skupština Crne Gore usvojila je Ustav Crne Gore od 19. oktobra 2007. godine. Ovaj pravni akt propisuje da je „nosilac suvereniteta građanin sa crnogorskim državljanstvom“ (Čl. 2. st. 1. Ustava CG). U Preambuli Ustava ne spominju se samo etnički Crnogorci. Ustav se zasniva na konceptu građanskog duha i propisuje sljedeće: „Na osnovu odluke građana Crne Gore da žive u nezavisnoj i suverenoj državi Crnoj Gori ... odlučnosti da kao slobodni i ravnopravni građani, pripadnici naroda i nacionalne manjine koje žive u Crnoj Gori: Crnogorci, Srbi, Bošnjaci, Albanci, Muslimani, Hrvati i drugi, predani su demokratskoj i građanskoj Crnoj Gori“. Crna Gora je definisana kao „građanska, demokratska, ekološka i država socijalne pravde zasnovana na vladavini prava“ (Čl. 1. st. 1. Ustava CG). Stoga je Crna Gora ustavno definisana kao građanska država u kojoj prevladavaju građanski interesi. Nosioci ustavnih prava su pojedinci, a ne kolektivi. Crna Gora je od početka svog nezavisnog postojanja pokušala izgraditi društvo s građanskim duhom koje se temelji na načelima liberalne demokratije.
[13] Riječ je o najužem krugu nosilaca čelnih funkcija u federalnoj i kantonalnoj izvršnoj vlasti, odnosno o subjektima iz federalnog ili kantonalnog zakonodavnog organa koji je propis i donio. Krug ovlaštenih subjekata pokretanja postupka pred Ustavnim sudom BiH i Ustavnim sudom FBiH trebalo bi proširiti i na one koji postoje u većini ustava drugih država. Pored već predviđenih subjekata, potrebno bi bilo ovlaštenje za pokretanje postupka pred navedena dva ustavna suda dati i opštinskim i gradskim vijećima, te opštinskim načelnicima i gradonačelnicima, onda kad smatraju da određeni propisi nisu u skladu s ustavom ili zakonom u smislu povrede ustavnog položaja opštine/grada. Ostale organizacije i zajednice trebalo bi da imaju ovo pravo onda kad smatraju da neki opšti pravni akt ugrožava njihova ustavna prava. Takođe bi se i ustavnim sudovima trebala dati nadležnost da ex officio pokrenu postupak ustavnosti zakona, odnosno ustavnosti i zakonitosti drugih propisa i opštih akata, ako u svojoj praksi ustanove da bi određenu odredbu opšteg pravnog akta trebalo ocijeniti u propisanom postupku.