Justizreform unter Beschuss

Die Justizreform soll die Behörden entpolitisieren, eine unabhängige Gerichtsbarkeit schaffen und das Vertrauen der Bevölkerung in das Rechtssystem herstellen. Dafür werden neue Institutionen zur Korruptionsbekämpfung eingerichtet und das Strafverfolgungssystem dezentralisiert. Herzstück der Reform ist der sogenannte Vetting Prozess. Dieser beinhaltet die Überprüfung aller Richter und Staatsanwälte auf fachliche Eignung, Vermögen und mögliche Verbindungen in die Organisierte Kriminalität. Jeder Justizbeamte wird durchleuchtet und muss sich den Fragen einer Kommission stellen. Wer nicht nachweisen kann, woher sein Besitz stammt oder wie er sein Auto finanziert hat, wird suspendiert. Auch Familienmitglieder werden überprüft.

Die erfolgreiche Durchführung der Reform ist eines der Schlüsselkriterien zur Aufnahme der EU Beitrittsgespräche.  Gefordert wird sie, weil eine systematische Entpolitisierung der Justizstrukturen nie stattgefunden hat. Auch nach dem Ende der kommunistischen Diktatur machte jede Regierung ihren Einfluss geltend. Zudem ist Korruption allgegenwärtig. Bisher hatten Kriminelle gute Möglichkeiten, Urteile durch Bestechung zu beeinflussen. Entsprechend gering ist das Vertrauen der Bevölkerung in das Justizsystem.

Im Juli 2016 stimmten alle 140 Abgeordnete für die notwendige Verfassungsänderung. Es war ein seltener Moment der Einigkeit im albanischen Parlament, dessen dominierende Parteien (PS und PD) sich seit ihrer Gründung unversöhnlich gegenüberstehen. Kurz darauf begann die Reform mit den Rücktritten einiger hochrangiger Justizbeamter. Der rechtliche Rahmen ermöglichte es ihnen, das System freiwillig zu verlassen. Die Rücktritte galten als eindeutiger Indikator für den Erfolg des Prozesses. Es herrschte Aufbruchsstimmung. Eine Justizbeamte, die den Prozess erfolgreich durchlaufen hat, berichtet: „Der Prozess kam zum richtigen Zeitpunkt. Ich war total fasziniert.“

Vorwürfe und Rauchbomben

Doch noch bevor der erste Kandidat überprüft war, offenbarten sich die Spannungen zwischen den beiden Parteien. Seit der Wiederwahl Edi Ramas im Juni 2017 regierte dessen Partei (PS) mit absoluter Mehrheit und war nicht mehr auf den Koalitionspartner (LSI) angewiesen. Den gewonnenen Handlungsspielraum nutzte Rama bei der Wahl der neuen Generalstaatsanwältin. Nach neuer Rechtslage hätte der Hohe Rat der Staatsanwaltschaft eine Liste mit Kandidaten erstellen müssen. Da das Gremium zu diesem Zeitpunkt noch nicht geschaffen war, behalf sich die Regierung mit einer umstrittenen Methode: Sie wählte die Staatsanwältin Arta Marku mit den Stimmen ihrer Partei im Parlament zur vorläufigen Vertretung. Weil Markus Karriere in Shkodër begonnen hatte, während der heutige PS-Politiker Ulsi Manja dort Chefkläger war, unterstellte die Opposition ihr der Regierungspartei nahezustehen und wertete ihre Ernennung als Versuch der Regierung die Kontrolle über die Staatsanwaltschaft zu gewinnen. PD Führer Lulzim Basha bezeichnete das Verfahren als „Staatsstreich“. Damit war ein destruktives Narrativ geboren: Die Regierung missbrauche die Reform um die gerichtliche Bestellung zu beeinflussen. Allerdings lieferte Basha statt überzeugender Argumente nur Beleidigungen. Er bezeichnete Marku als „Marionette“ und „Sklavin“ Ramas.

Erfolglos versuchten einige Oppositionsabgeordnete die Wahl zu boykottieren, blieben in der Mitte des Saals stehen und zündeten Rauchbomben. Trotzdem fand die Abstimmung statt. Aufnahmen aus dem Parlament zeigen die neue Generalstaatsanwältin umgeben von roten Nebelschwaden. Die Scene steht sinnbildlich für die darauffolgende Politik: Während die PS versuchte die Reform unter allen Umständen durchzusetzen, versuchte die Opposition genau das zu verhindern.

Verfassungskrise

Die erste Entscheidung traf die Vetting-Kommission im März 2018 mit der Entlassung Fatos Lulos. Der Verfassungsrichter konnte ein Vermögen von mehreren hunderttausend Euro nicht rechtfertigen. Seither wurden 276 Fälle bearbeitet. Nur 113 Personen wurden im Amt bestätigt und 101 entlassen – die Mehrheit wegen ungerechtfertigter Vermögenswerte. Außerdem traten 35 Beamte zurück, 22 Verfahren wurden eingestellt und zwei Beamte temporär suspendiert. [i] Um korrekte Entscheidungen zu gewährleisten, wurden mehrere Kontrollorgane implementiert: Eine Qualifikationskammer als Berufungsinstanz und zwei Öffentliche Kommissare. Bisher hat die Berufungskammer 63 Fälle überprüft und 15 Entscheidungen geändert.[ii] Außerdem beobachtet und berät eine Internationale Beobachtermission (IMO) die Institutionen.

Doch der Kahlschlag hatte weitreichende Konsequenzen. Weil gleichzeitig die Amtszeiten einiger Richter endeten, blieb am Verfassungsgericht zwischenzeitlich nur eine von neun Richtern übrig. Auch am Obersten Gerichtshof wurde nur einer von 17 Richtern im Amt bestätigt. Damit waren die beiden höchsten Gerichte des Landes handlungsunfähig.

Während ein Beamter nach dem anderen das Justizsystem verließ, verschärfte sich die alte Fehde PS gegen PD. Seit der Parlamentswahl im Juni 2017 häuften sich die Vorwürfe von Wahlmanipulation und Stimmenkauf. Die PD diagnostizierte ein vollständiges Versagen der demokratischen Strukturen: Unter Rama könne es keine freien Wahlen geben, nur Aufstände könnten zum Sturz des Premierministers führen. Also legten die Oppositionsabgeordneten ihre Mandate nieder und verweigerten die Teilnahme an den Kommunalwahlen im Juni 2019.   

Oppositionsboykott

Der Versuch, die parlamentarische Arbeit durch Abwesenheit zu boykottieren, hat Tradition in der albanischen Politik. Immer wieder blieben Oppositionsabgeordnete (beider Parteien) dem Plenum fern. Diesmal setzen die verbliebenen Parlamentarier ihre Arbeit nach kurzer Unterbrechung fort. Also ließ die PD ihrer radikalen Rhetorik Taten folgen. Auf Protestkundgebungen forderten Parteianhänger den Rücktritt Ramas. Mehrfach kam es zu gewalttätigen Auseinandersetzungen zwischen Polizei und Demonstranten. Daraufhin reagierte Präsident Ilir Meta. Mit der Begründung, weitere Konfrontationen vermeiden zu wollen, annullierte er den Wahltermin. Allerdings fällt es nicht schwer, ihm ein anderes Motiv zu unterstellen: Die Nähe zur Oppositionspartei LSI, deren Vorsitzender er war und die heute von seiner Frau geführt wird.

Das Parlament überstimmte Metas Beschluss und die Kommunalwahlen fanden ohne PD und LSI statt. In vielen Gemeinden trat nur ein Kandidat an. Folglich gewann die PS fast flächendeckend. Die Opposition weigerte sich, die Ergebnisse anzuerkennen und zeichnete Rama als Autokraten an der Spitze eines Einparteienstaates. Präsident Meta forderte Neuwahlen, woraufhin die Regierung ein Amtsenthebungsverfahren gegen ihn einleitete. Alle Beteiligten warfen sich gegenseitig antidemokratisches Verhalten vor. Weil das Verfassungsgericht zu diesem Zeitpunkt schon nicht mehr funktionsfähig war, konnte es die Gültigkeit der Wahlen nicht beurteilen. Auch die Entlassung des Präsidenten war ohne das Verfassungsgericht nicht möglich. Die Venedig Kommission tadelte später beide Seiten. Der Präsident habe seine Kompetenzen überschritten, doch sei das Amtsenthebungsverfahren unverhältnismäßig.[iii]

Haie und Fische

Die Verfassungskrise wurde zu einer der größten Herausforderungen der Justizreform. Auch, weil sie der vereinten Gegnerschaft Stoff lieferte. Denn die Situation passte hervorragend in ihre Schilderung der Ereignisse. Jetzt hieß es, Premier Rama missbrauche die Lähmung der Gerichte. In Abwesenheit von Opposition und Verfassungsgericht verabschiede er verfassungswidrige Gesetze.

Wurde die Reform Opfer ihres eigenen Erfolges? Wurde das Ausmaß der Korruption unterschätzt? Nein, sagt Politologe Ledion Krisafi, Vakanzen seien auch auf höchster Ebene zu erwarten gewesen. Schließlich gelte auch in Albanien: „Der Fisch stinkt vom Kopf her“. Letztlich erfülle die Reform ihren Zweck.  

Die Bilanz der zuvor zitierten Justizbeamten fällt weniger positiv aus. Auf ihren anfänglichen Optimismus folgten Zweifel: Irgendwann habe sie bemerkt, dass einige „kleine Fische“ entlassen worden. Gleichzeitig sei es „großen Haien“ gelungen, den Beurteilungen zu entkommen. Dass sie anonym bleiben möchte, lässt vermuten, dass die Politiker ihren Einfluss noch nicht verloren haben. Sie fürchtet, die Äußerungen könnten ihrer Karriere schaden.  

Ihre Aussage passt ins Narrativ der Opposition. Die einschlägigen Medien nennen es die „Doppelmoral“ der Kommission. Kann das mehrstufige Verfahren vor den Augen der internationalen Beobachter manipuliert werden? Für Krisafi ist klar: „Hier befinden wir uns im Bereich der Gerüchte.“ Tatsächlich kursieren einige schwer glaubhafte Geschichten durch die albanische Medienlandschaft. Die Berichterstattung ist ebenso polarisiert wie die Politik. Desinformationen zielen meist darauf ab, den politischen Gegner zu diffamieren. Daraus resultiert ein weitverbreitetes Misstrauen. Gleichzeitig wird es möglich jede Kritik mit dem Label „Fake News“ zu versehen und Kritiker als Gegner zu disqualifizieren.  

Repressive Tendenzen und Zerstörungstaktik

Premierminister Rama begegnet der Entwicklung mit einer repressiven Politik. Im Dezember 2018 veröffentlichte die Regierung einen Gesetzesentwurf, der darauf abzielte Online-Medien stärker zu kontrollieren. Die Medienaufsichtsbehörde sollte ermächtigt werden, Onlinemedien dazu verpflichten zu können, Inhalte von Webseiten zu entfernen, gegebenenfalls Geldstrafen zu verhängen oder Webseiten zu löschen. Kritiker sahen darin die Vorbereitung einer Zensuragentur und befürchteten eine zunehmende Selbstzensur der Journalisten. Die politische Einflussnahme schadet der Reform, denn ohne eine unabhängige Berichterstattung lässt sich weder Korruption bekämpfen noch das Vertrauen der Bevölkerung gewinnen. Stattdessen bestärkte Rama mit dem Vorschlag nur das Bild von ihm als Autokraten.

Bei der Besetzung der vakanten Stellen am Verfassungsgericht ging das Kräftemessen in die nächste Runde. Verfassungsgemäß müssten die Richter nach dem Rotationsprinzip von Parlament, Präsident und Oberstem Gerichtshof ernannt werden. Weil der Oberste Gerichtshof nicht beschlussfähig war, behalf sich Rama abermals mit einer Notlösung: Parlament und Präsident sollten je zwei Kandidaten ernennen. Wieder sprach Oppositionsführer Basha von einem „Staatsstreich“, während Meta versuchte das Verfahren zu blockieren. Er nominierte Besnik Muçi, den einzigen Kandidaten der den Vetting Prozess noch nicht abschließend bestanden hatte. Anschließend erklärte er das Verfahren für verfassungswidrig und verweigerte die Nominierung eines zweiten Richters. Später trat der Fall ein, den Meta berechnet oder zumindest hingenommen hatte. Muçi wurde von der Qualifikationskammer entlassen. Damit war das Verfassungsgericht wieder um einen Richter ärmer.  Mit den Reaktionen machten sich Basha und Meta zunehmend unglaubwürdig. Nachdem sie erst die Abwesenheit des Verfassungsgerichts beklagt hatten, arbeiteten sie nun gegen dessen Bestellung.

Das Verhalten spiegelt die herrschende politische Kultur, die von einem Freund-Feind-Denken geprägt ist. Die dominierende Handlungsprämisse lautet „Hauptsache dagegen“ und zielt meist darauf ab dem politischen Gegner zu schaden. Weil die Reform Erfolg verspricht, wird sie attackiert. Sie ist nicht Ursache, sondern Gegenstand des Machtkampfes.

Die Verzögerung der Reform ist ein effektives Mittel, um der Regierung zu schaden. Erstens können die Fristverletzungen der Regierung als mangelnder politischer Wille ausgelegt werden. Zweitens bedeutet es, dass ungeprüfte Richter weiterhin Urteile fällen – wie im Fall Samir Tahiri. Im Oktober 2017 erhob die Staatsanwaltschaft Anklage gegen den damaligen Innenminister, wegen angeblicher Verwicklung in Drogenhandel und Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung. Das Gericht verurteilte ihn im September 2019 wegen Amtsmissbrauch zu drei Jahren und vier Monaten auf Bewährung. Von allen anderen Vorwürfen wurde er wegen mangelnder Beweise freigesprochen. Weil zu diesem Zeitpunkt keiner der entscheidenden Richter im Rahmen des Vetting Prozesses geprüft worden war, hinterließ das Urteil einen unangenehmen Beigeschmack.

Dabei ist die Wahrnehmung der Reform in der Bevölkerung ohnehin ambivalent. Fragt man nach dem Vetting-Prozess, wird häufig mit dem Stichwort „Show“ abgewunken, es handle sich um ein einziges „Theater“, heißt es dann. Nach jahrzehntelanger Enttäuschung scheint eine faire Justiz nur schwer vorstellbar. Gleichzeitig ist klar, dass der Prozess für den lang ersehnten EU-Beitritt obligatorisch ist.

Hoffnungsträger SPAK

Bis heute wurde erst ein Drittel aller Justizbeamten überprüft. „Noch befinden wir uns im alten System“, konstatiert Politikwissenschaftler Krisafi. Deshalb sei es noch zu früh um abschließend zu urteilen. Alle Hoffnung liegt jetzt auf SPAK. Die neu eingerichtete unabhängige Behörde für die Bekämpfung von Korruption und Organisierter Kriminalität wird auch gegen hochrangige Politiker ermitteln. SPAK’s Erfolge könnten die Bevölkerung von der Effektivität der Reform überzeugen. Doch zunächst verzögerte sich die Einrichtung der Behörde mehrfach, weil es an Bewerbern mangelte. Einer der wenigen war besagter Besnik Muçi. Mit dessen Nominierung zum Verfassungsrichter reduzierte Meta den Pool um einen Kandidaten. Zufall? Letztendlich entschied die Regierung die Behörde mit 8 statt der vorgesehenen 10 Beamten einzurichten.

Vielleicht ist es auch die Angst vor SPAK, die Meta zu seinen Boykottversuchen veranlasst. Schließlich gilt er als einer der korruptesten Figuren in der albanischen Politik. Während seiner Zeit als stellvertretender Ministerpräsident tauchte ein Video auf, das zeigte, wie er versuchte die Ausschreibung für ein Wasserkraftwerk zu manipulieren. Weil das Video heimlich aufgezeichnet worden war, lehnte das Gericht es als Beweismittel ab. Heute wird sein enormes Vermögen in Fernsehsendungen diskutiert. Der Fall Meta steht gewissermaßen für das Problem, das mit der Reform behoben werden soll. Sein Widerstand spricht letztlich für deren Wirkmächtigkeit.

Letzter Versuch

Trotz aller Unterminierungsversuche setzte sich die Justizreform fort. Also griff Präsident Meta Anfang des Jahres tiefer in die Trickkiste. Welche Strategie bleibt für die ressourcenmäßig unterlegene Seite in einem asymmetrischen Konflikt? Nationalismus. Er versammelte er seine Anhängerschaft auf dem Boulevard vor dem Parlament zu einer „Demonstration gegen den Staatstreich“. Zu nationalistischer Musik kniete er vor der Masse nieder und formte mit seinen Händen die Silhouette des albanischen Doppelkopfadlers. Dass vermutlich alle Anwesenden von seinem Reichtum wussten, hielt ihn nicht davon ab, die Ausbeutung der Bevölkerung anzuprangern. Er sprach von der Oligarchie, die das Blut der Bevölkerung trinke. Die Regierung nannte er „Putschisten“. Die Anwesenden riefen „Rama ik“ (Rama hau ab!) und schwenkten rot-schwarze Nationalflaggen.[iv]

Am Ende kann ein derartiges Machtgebaren als Zeichen von Schwäche gedeutet werden. Es wird nicht mehr viele Momente geben, in denen die Reform blockiert werden kann. Die neuen Justizinstitutionen sind eingerichtet. Inzwischen zählt das Verfassungsgericht vier Mitglieder (nur Frauen!). Ein neuer Generalstaatsanwalt wurde auf formellem Weg eingesetzt. Auch vom Mediengesetz wurde in letzter Sekunde noch einmal abgesehen und SPAK nahm die Ermittlungen auf. Eindeutige Fortschritte sind erkennbar - und je weiter die Reform voranschreitet, desto weniger angreifbar wird das Justizsystem.