Osvrt na izmjene izbornog zakona BiH

Mnogo polemike u Bosni i Hercegovini (BiH) izazvala je odluka Visokog predstavnika o izmjenama Izbornog zakona BiH kojim bi se doprinijelo tehničkom unapređenju izbornog procesa a istovremeno i dignitetu i kredibilitetu izbora. Isključivu odgovornost za ovakvu odluku snose političke stranke koje su bile dio vlasti a da godinama nisu ništa uradile kako bi se vratilo povjerenje u izborni proces. Izborni zakon BiH donesen je 2001. godine, a njegova implementacija počela je na opštim izborima 2002. Već tada su uočene određene diskriminatorske odredbe koje su proizašle iz Ustava BiH a kojim je onemogućeno aktivno i pasivno biračko pravo za sve punoljetne građane. To se  u prvom redu odnosi na nacionalne manjine, kao i na građane koji se etnički ne opredjeljuju. Važno je napomenuti da se i građanima biračima iz reda srpskog naroda koji žive u Federaciji BiH kao i građanima bošnjačke i hrvatske nacionalnosti koji žive u Republici Srpskoj (RS) onemogućava pasivno biračko pravo da se kandidiraju za članove Predsjedništva BiH.

Godine 2002. BiH postaje punopravna članica Vijeća Evrope, ali se obavezala da kao jedan od postprijemnih uslova izvrši izmjene Ustava BiH kao i izmjene Izbornog zakona BiH, te da se sporni članovi usklade s Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama – posebno s Protokolom br. 12 Evropske konvencije, kojim se zabranjuje svaki vid diskriminacije, kao i s Paktom o građanskim i političkim pravima. Nažalost, nijedna vlast od 2002. godine nije ispunila ovu postprijemnu obavezu, za što i snose odgovornost. Ispunjavanjem ove obaveze izbjegle bi se i tužbe građana BiH (Sejdić i Finci, Pilav, Šlaku, Zornić i Pudarić) protiv BiH pred Evropskim sudom za ljudska prava u Strasbourgu, a tim odlukama Suda je svim građanima omogućeno aktivno i pasivno biračko pravo. Čak je neispunjavanjem ovog postprijemnog uslova došlo u pitanje i članstvo u Vijeću Evrope s prijedlozima za suspenziju. Svi pokušaji da se implementiraju ove odluke formiranjem parlamentarne komisije, kao i u dva navrata interresorne radne grupe, nisu dali nikakve rezultate, što je stvaralo sve veću političku krizu unutar BiH. S druge strane, došlo je do kontaminiranja izbornih procesa masovnim kršenjem odredaba Izbornog zakona BiH, kao i provedbenih akata, a povećan je i broj apstinenata na izborima koji su izgubili povjerenje u zakonitost provođenja izbora, kao i utvrđivanja rezultata izbora.

Zato je logičan potez Visokog predstavnika da svojom odlukom izmijeni i dopuni Izborni zakon BiH kako bi se vratio integritet izbornog procesa. Značajno je napomenuti da su u velikom dijelu prihvaćeni prijedlozi Centralne izborne komisije BiH, kao i Koalicije Pod lupom koja od 2014. godine ima posmatračku misiju i zalaže se za slobodne i poštene izbore. Ono na čemu se vrlo često insistiralo je značajnije povećanje novčanih kazni za neodgovorne članove izborne administracije, sankcioniranje kandidata političkih subjekata skidanjem s kandidatskih listi zbog kršenja odredaba Izbornog zakona BiH, kako u izbornoj kampanji tako i u nezakonitoj – preuranjenoj kampanji, koja je u prvom redu obilježena govorom mržnje. To je ovim izmjenama Izbornog zakona BiH učinjeno, ali je taj prekršaj trebalo predvidjeti kao kršenje izbornog zakona i  raspirivanje nacionalne i vjerske netrpeljivosti, što je daleko češća pojava u izbornom procesu, a nju je daleko lakše dokazati nego mržnju.

Kada je riječ o novčanom sankcioniranju neodgovornih članova biračkih odbora, evidentno je da te kazne nisu dale nikakve rezultate jer iz podataka kojima se raspolaže raspon novčanih kazni kretao se između 300 i 500 KM i vrlo često se dešavalo da su politički subjekti za svoje članove biračkih odbora koji su sankcionirani plaćali te kazne. Prema podacima Centralne izborne komisije BiH za izbore održane 2018. godine donesene su ukupno 103 odluke kojima je članovima biračkih odbora izrečena novčana kazna i zabrana angažiranja za rad u organima nadležnim za provođenje izbora na period od četiri godine od dana pravosnažnosti tih odluka, te je ukupan iznos izrečenih kazni iznosio 34.050 KM. Smatram da će predviđene sankcije u rasponu od 600 KM do 30.000 KM dati određene rezultate u cilju ostvarivanja integriteta izbora.

(Ne)zakonite prakse političkih subjekata

U cilju preventivnog djelovanja značajno je napomenuti da je ovom odlukom Centralnoj izbornoj komisiji BiH data i nadležnost da osim opštinskih i gradskih izbornih komisija može imenovati članove biračkih odbora u kritičnim situacijama, a dešavalo se da je veliki broj imenovanih članova biračkih odbora dan uoči izbora otkazivao svoje članstvo i time se dovodilo u pitanje i održavanje samih izbora. U dosadašnjoj praksi isključiva odgovornost za provođenje izbora na zakonit način bila je na članovima biračkih odbora. U slučaju da su kršili zakone i provedbene akte, isti su bili sankcionirani od Centralne izborne komisije BiH, ali nikada i politički subjekti koji su imenovali takve članove biračkih odbora jer je nesporno da je kršenje Izbornog zakona BiH, s ciljem ostvarivanja boljih izbornih rezultata, rađeno po nalogu tih istih političkih subjekata, te je značajno da se predviđaju sankcije i za takve političke subjekte. Sigurno da ovo nije dovoljno da bi se vratio visok stepen povjerenja u izborni procesa, a konačno i u rezultate izbora, jer nisu uvrštene i odredbe o uvođenju novih tehnologija koje se odnose na elektronsku identifikaciju birača, kao ni elektronsko utvrđivanje rezultata glasanja sa svakog glasačkog listića putem skenera, čime bi se u velikoj mjeri spriječilo falsifikovanje izbornih rezultata. Ovo ne bi moglo biti primijenjeno na izborima 2. oktobra 2022. godine, ali bi trebalo nakon završetka izbora krenuti u ove tehničke izmjene Izbornog zakona BiH i omogućiti njihovu primjenu počevši od 2024. godine na lokalnim izborima, što bi sigurno doprinijelo daleko većoj izlaznosti jer najveći dio građana birača i ne izlazi na izbore zato što ne vjeruje u rezultate izbora.

Također su značajne izmjene i dopune i odredbe koje sankcioniraju nezakonitu ili preuranjenu izbornu kampanju koja je postala redovna pojava u svim izbornim ciklusima, a koja bi trebala onemogućiti tzv. funkcionersku kampanju zloupotrebom položaja, jer se na teret budžetskih sredstava održavaju stranački skupovi, kako u BiH tako i u inostranstvu. Pritom,  zloupotrebljavajući svoj službeni položaj, koriste službene automobile, dnevnice, troškove hotelskog smještaja i dr. Iz tih razloga predviđene su daleko veće novčane sankcije koje dosežu iznos do 30.000 KM, što bi moglo imati uticaja na poštovanje Izbornog zakona BiH, imajući u vidu i njihovu visinu.

Političke stranke redovno zloupotrebljavaju činjenicu da su u vlasti, pa dodjeljuju jednokratne finansijske pomoći građanima biračima pokušavajući na takav način kupiti naklonost birača, što je klasičan vid političke korupcije. Zbog toga je potrebno zakonom zabraniti ovakve aktivnosti u izbornoj godini ili u periodu od dana donošenja odluke o datumu održavanja izbora.

Izbor predsjednika i potpredsjednika Federacije BiH

Kada se govori o reformi izbornog zakonodavstva, isključivo se raspravlja o implementaciji odluka Suda za ljudska prava u Strasbourgu, Ustavnog suda BiH po apelaciji Bože Ljubića, ali ne i o Odluci Ustavnog suda BiH po apelaciji Željka Komšića. Tom odlukom nalaže se da se ustavima entiteta i Izbornim zakonom BiH svim punoljetnim građanima omogući glasanje za predsjednika i potpredsjednike Republike Srpske, a isto tako i za predsjednika i potpredsjednike Federacije BiH imajući u vidu da se u FBiH ne biraju na izborima. Ovo je nužno učiniti kako bi entitetski ustavi bili usklađeni s Ustavom BiH. Uočljivo je da Dom naroda Parlamenta FBiH i Vijeće naroda u RS-u nemaju iste nadležnosti. Vijeće naroda RS-a odlučuje jedino o pokretanju postupka zaštite vitalnog nacionalnog interesa, dok Dom naroda FBiH osim ove nadležnosti ima i nadležnost donošenja svih zakona koji moraju biti usvojeni u istovjetnom tekstu u oba doma Federalnog parlamenta, što često dovodi do neefikasnosti Parlamentarne skupštine FBiH i neusvajanja predloženih zakona.

Nacionalni interesi

U Domu naroda Parlamenta Federacije BiH, kao i u Vijeću naroda Republike Srpske postoje četiri kluba – klub Bošnjaka, klub Hrvata, klub Srba i klub Ostalih. Tri kluba, Bošnjaka, Hrvata i Srba, mogu pokretati pitanje zaštite vitalnog nacionalnog interesa, dok to klub Ostalih, koji čine delegati iz reda nacionalnih manjina i građana koji se etnički ne opredjeljuju, ne može, pa se postavlja pitanje opravdanosti postojanja ovog kluba. Kada govorimo o Domu naroda Parlamenta FBiH kao i o Vijeću naroda RS-a, također treba napomenuti da smo svjedoci da se vrlo često događa da pojedini kandidati na izborima mijenjaju svoj etnički identitet, pa čak i po nagovoru svojih političkih stranaka, te je potrebno u Ustavu BiH predvidjeti zabranu mijenjanja etničke pripadnosti u tri uzastopna izborna ciklusa i time spriječiti zloupotrebu jednog od ljudskih prava da svaki pojedinac može mijenjati svoj etnički identitet. Ova pojava je posebno izražena u Federaciji BiH.

Dom naroda Parlamenta FBiH ima poseban značaj i on je u ovom trenutku, nažalost, jedan od najznačajnijih uzroka političke krize u BiH. Ono što je potrebno napomenuti je da Dom naroda Parlamenta FBiH, počevši od izbora 2006. pa do 2018. godine, nikada nije radio u punom sastavu, koji broji 58 delegata, i to po 17 delegata iz svakog naroda, kao i sedam delegata iz reda Ostalih, jer klub Srba nikada nije radio u punom sastavu počevši od izbora 2006. do 2018. godine, što je utvrđeno Ustavom FBiH kao i Izbornim zakonom BiH. Naime, na izborima 2006. godine iz kantonalnih skupština delegirano je devet delegata u Dom naroda Parlamenta FBiH, što nije bio dovoljan broj da se u skladu s Poslovnikom formira klub tog naroda jer je bila potrebna dvotrećinska većina (12 delegata) od ukupnog broja 17. To je bio razlog što je Visoki predstavnik 2007. godine donio odluku kojom je omogućeno da se formira klub Srba, čime je predviđeno da šest delegata može formirati klub tog naroda. Ova situacija nalaže da se mora mijenjati Izborni zakon BiH tako da se s kandidatskih listi političkih subjekata koji su osvojili mandate za skupštinu prvo popuni neophodan broj poslanika iz reda tri konstitutivna naroda i reda Ostalih kako bi se omogućilo da Dom naroda Parlamenta FBiH radi u punom sastavu, kako je to predviđeno Ustavom FBiH i Izbornim zakonom BiH.

Odlukom Ustavnog suda BiH iz 2016. godine izbrisane su odredbe Izbornog zakona BiH koje se tiču metoda i broja delegata iz kantonalnih skupština iz razloga što Parlamentarna skupština BiH nije ispoštovala odluku Ustavnog suda BiH u roku od šest mjeseci od dana donošenja te odluke. Centralna izborna komisija BiH je nakon izbora 2018. godine donijela uputstvo o načinu popune Doma naroda FBiH pozivajući se na odredbe Ustava FBiH da će iz svakog kantona biti delegiran po jedan delegat iz reda Bošnjaka, Hrvata i Srba ako je izabran u kantonalnoj skupštini. Pritom je kod utvrđivanja ukupnog broja delegata po kantonima kao polazište koristila popis iz 2013. godine jer u Izbornom zakonu BiH postoji odredba da Centralna izborna komisija BiH nakon svakog popisa stanovništva utvrđuje broj delegata iz kantona. Istina, u Ustavu FBiH kao i Ustavu BiH u prijelaznim odredbama se jasno kaže da će se kod raspodjele funkcija, tamo gdje se traži etnička pripadnost, koristiti popis iz 1991. godine do konačne odluke o implementaciji Aneksa 7 Opšteg okvirnog sporazuma za mir u BiH. Treba napomenuti da su odredbe o Domu naroda FBiH ostale u Ustavu FBiH koje su bile i sastavni dio Izbornog zakona BiH.

Prijedlozi za daljnje reforme

Svjedoci smo krize vlasti u Federaciji BiH, koja se istina reflektira i na državni nivo, jer nakon opštih izbora 2018. godine nikada nije formirana Vlada FBiH iz razloga što dvije vodeće stranke SDA i HDZBiH nisu mogle da se dogovore oko izmjena Izbornog zakona BiH, a vezano za Odluku Ustavnog suda BiH o slučaju Ljubić, jer je to bio uslov HDZ-a BiH. Zbog toga i danas imamo vladu, kao i predsjednika i potpredsjednike Federacije BiH koji su izabrani nakon održanih izbora 2014. godine, a iz kojih razloga nemaju ni izborni legitimitet jer ni Ustavom FBiH ni Izbornim zakonom BiH nisu predviđena jasna rješenja o ovakvoj situaciji. Zato je potrebno mijenjati i Ustav FBiH i Izborni zakon BiH i jasno definirati da ako Parlament FBiH u roku od tri mjeseca nakon objave službenih konačnih rezultata izbora od strane CIK-a BiH ne izabere predsjednika i potpredsjednike FBiH i time se onemogući formiranje vlade, jer mandatara vlade predlažu predsjednik i potpredsjednici, raspušta se Parlament FBiH i raspisuju se prijevremeni izbori koji bi se morali održati najkasnije u roku od 60 dana od dana raspuštanja Parlamenta FBiH.

Treba napomenuti da se također mora jasno naznačiti koje će biti nadležnosti vlade koja mora imati tehnički mandat, što znači da će imati reducirane nadležnosti predviđene ustavom i zakonom. Također je značajno da se utvrdi jasna politička odgovornost za sve one koji ne poštuju Ustav FBiH i odredbe Izbornog zakona BiH.

Često je raspravljano o tome da li treba da postoje domovi naroda u zakonodavnim tijelima u BiH. Naime, postoji mogućnost da se u okviru predstavničkih domova formiraju ad hoc klubovi iz reda Bošnjaka, Hrvata i Srba ako neko smatra da je određenim zakonom povrijeđen vitalni nacionalni interes određenog naroda, što u praksi postoji, jer upravo u kantonalnim skupštinama kod izbora delegata za Dom naroda Federacije BiH kao i kod pokretanja zaštite vitalnog nacionalnog interesa formiraju se ad hoc klubovi iz ova tri naroda koji odlučuju o tim pitanjima. Iz tih razloga u budućim pregovorima oko izmjena Izbornog zakona BiH kao i Ustava BiH treba razmišljati i o ovakvim idejama. Ovo bi sigurno omogućilo daleko efikasniji rad zakonodavnih tijela u BiH.